专家建议取消城乡二元户籍制度,高度关注中小城市的留守人口

2019年9月5日19:20:45专家建议取消城乡二元户籍制度,高度关注中小城市的留守人口已关闭评论
摘要

重庆快乐十分投注- 直接进入LM552018年,国家提出《乡村振兴战略规划(2018-2022年)》,提出我国城镇化进入快速发展与质量提升的新阶段,城市辐射带动农村的能力进一步增强,但大量农民仍然生活在农村的国情不会改变,迫切需要重塑城乡关系。其中提出统筹城乡发展空间、推进城乡统一规划,完善城乡融合发展政策体系等思路。

城市化和乡村振兴是未来发展的两个重要方向,城乡关系如何重塑?面对城乡发展的不平衡,我们是否还需要城市化,需要什么样的城市化?在南都观察2019年夏季论坛上,五位专家一起讨论了“我们还需要城市化吗”。

流动人口和社会融合

段成荣 :我想城市化远没有到过度的时候,还继续会有城市化。一方面从数量上来讲,60%一定还会继续走,至于走到70%、75%还是陆铭教授说的90%,现在预测后为时过早,但是一定会继续往下走。

从现实来看,未来会持续而且比较快速的城市化,有着重要的人口基础。今天在城里的2.5亿流动人口大多数是青壮年,这些青壮年背后联系的好几个群体数量庞大。其中一个群体是他们的孩子。2015年,留守儿童的数据预估在6900万左右,这些孩子的爸爸妈妈在城里面,总体上他们也是要进入城市的。

青壮年进城以后,一部分人因为家里孩子和老人的原因,夫妻中的某一方留下来了,我们叫做留守配偶,以妇女为主。所以通常在文献里,称作留守妇女,数量在4000-4500万。还有这些青壮年的父母一辈,60岁以上的留守老人,规模是5000万左右,加起来是1.5亿的人群。我预期这个人群会在比较短的时期里快速实现城市化,往城市转移、集中,这是摆脱不开的过程。

重庆快乐十分投注- 直接进入LM55所以自上而下,不管是国家层面还是对流动人口进行严格把控的城市,一定要做好思想准备:他们要进来,挡也挡不住。

与此同时,我觉得城市化没有过度,更重要的是质量提升的问题。关于常住人口城镇化率和户籍人口城镇化率,2014年发布规划的时候,这两个指标的差额约是17%,制定的规划是希望到2020年能把这个差距缩小2个百分点。十几个百分点的差距,从本质上讲就是现有的城市化质量不高,是传统的、粗放的城市化。新型的城市化就是要解决“该享受的待遇没享受到、该有的地位没有确认好”的问题,用学术的话讲就是社会融合。

解决社会融合问题,核心是首先解决认识。过去40年里,我们一致认为他们是流动的——流不稳定,动也不稳定,流动加在一起就更是不稳定。有人说:“流动人口随风而逝一吹就没了。”但是,几十年的调查,大量的数据显示,流动人口是要扎下根来不走的。我在很多年前起了个很拗口的名字,是“不流动的流动人口”,必须要为他们做好准备,这是解决社会融合的根本,要从我们的思想上、认识上、制度建设上认识到这一点。

具体怎么实现,2006年《国务院关于解决农民工重庆快乐十分投注- 直接进入LM55问题的若干意见》讲了很多安排,2014年“新城镇化规划”尤其在“市民化”那一章讲了七大主要问题的解决,做了很好的安排。这些年我们围绕这些方面做了很多努力,但是还有几个问题是我们接下来要重点关注的。

在文献上,流动人口分成老生代、新生代、中生代三个人群,其中新生代的年轻流动人口特别需要关注。老一代的进城了之后有可能还会返乡,但是年轻人这条路是走不通的,所以一定得为他们在城里做好安排。在新生代里面有一拨是最近十几年出生后进城的,在主要城市里的比例已经占得很高了。

父母进城后,孩子们生在城市、长在城市,没有在农村老家生活、成长、学习的经历。这些孩子规模庞大,他们一切的知识、理念、价值观都来自于城市,不可能设想他们会回到农村里面。但是,我们似乎没有为他们在城市里的生存提供很好的制度设计,所以这块需要我们特别关注。

流动儿童的教育是很重要的问题。流动人口很年轻,进城的人带进了几千万的儿童。过去三四十年里,我们以义务教育纳入国家的责任已经很好地得到了解决,但是今天仍然还有很大的缺口。义务教育之外的教育,比如高中、大学,特别是流动儿童的异地高考,2012年出台的关于异地高考的国务院意见,推行起来仍然面临诸多问题。

过去40年来的流动人口基本是农民、农民工、农业转移人口,到今天各种制度安排也是针对农业转移人口、农村进城人员,都带一个“农”字。但是,十几年以来,流动人口不断增加,从小城市、中等城市向沿海大城市、特大城市集中的人口也越来越多,现在比例已经达到30%多。制度安排对于城市间的流动人口基本处于忽略的状态,而实际上城市里的留守人口规模已经越来越大,这些人都是下一步要高度关注的。

李小云 流动人口不是人口流动的概念,而是赋予了社会政治、经济的概念。段成荣教授刚才还说到从小城市到大城市单线的流动。最近几年又出现了另外一个趋势,从城镇到乡村的流动,但其中最大的阻力就是土地。没有土地盖不了房子,人口流动很显然遇到了阻力,我们只有单向的流动,不是真正的循环。从人口流动和城市化的角度,如何才能建立起一个城乡互动的人口流动。

刘守英 :对于80后、90后,我们原来分析流动的视角还是在想办法“多给一点”,这个视角要发生很大的变化。这个群体不是给不给的问题,而是他们觉得自己该有,因为他们不知道原来没有。现在要思考,对于新生代来说,他们应当享有与生俱来的城市权利。

城乡二元户籍和地区户籍

李小云 :我们注意到这个循环,年轻人都特别喜欢从农村来到城市。现在老人都喜欢从城市流到乡村,人口的结构和空间布局之间出现了这样一个错位的情况,这里边涉及到户籍制度户籍制度在未来城市化里是什么作用?给了户籍,是不是就能解决这些问题呢?

陆 铭 :户籍不能解决所有问题,人的偏好是有差异的,我们客观上得承认,哪怕在发达国家城市化进行中,也有一少部分人就是愿意待在农村。但是中国今天的城市化率,按我刚才给的数据,低于世界上同类国家10个百分点,绝不是因为中国人跟别的国家的人不一样导致的,关键是户籍制度

肖金成 :我们在研究城市化的时候已经有了一个判断,就是“二元户籍”是一个极不合理的制度,它不仅影响了城市化的进程,还对进入城市的农业转移人口没有给予公平的待遇。因为农民工进入城市务工经商,为城市做了贡献,企业的税收中有他们的贡献,就应该得到政府的公共服务,但是因为没有城市户籍,他们就得不到。所以我们要改革二元户籍制度,从八十年代就提出了要改革。

我的观点是取消城乡二元户籍制度,而不是一点点放宽。放松城市户籍或放开城市户籍,如积分入户,原来需要100分,现在50分就可以入户。现在除了几个大城市之外都放开了,而农民工却不想入户了。

陆 铭 重庆快乐十分投注- 直接进入LM55:今天的主要矛盾不是在本省内部的农村和城镇户口的差别,而是跨地区流动过程中的本地和外地户籍的差别。现在矛盾已经不是城乡间,而是本地和外地之间,在北京工作的上海人也享受不了北京的公共服务。

肖金成 :这是两类户籍,城乡二元户籍很多地方取消了,但很多地方还没有取消,首先要取消城乡差别的二元户籍,这是个基础。地区户籍,如北京户籍、河北户籍、上海户籍,很难取消,起码短时间不会取消。重庆快乐十分投注- 直接进入LM55不过,户籍就是一个登记制度,就像领身份证。领了身份证,全国都可以去。户籍迁徙的限制应逐步放宽,直至取消。

刘守英 重庆快乐十分投注- 直接进入LM55:我的个人的观点是现在真正的矛盾在特大城市。学生教育很早就开始了,小学往镇上集中,初中往主要的县上集中,县里的可以到省会,这些被打破以后,户籍的障碍关键在特大城市。

肖金成 重庆快乐十分投注- 直接进入LM55:基于行政区的户籍制度不太可能取消,但不管你是北京还是河北的户口,都可以到北京来,北京市政府都一视同仁。户籍就像身份证一样,是一个证明。关键问题是你在哪儿工作,在哪儿居住,就应该享受当地政府的公共服务。农民进入城市,不能再被当做农民看待,他已经成为城市居民,政府就不能有差别地提供公共服务和社会福利。

不能因为有城市的户口就为他服务,没有城市的户口就不为他服务,这是不行的。我们提出农民工市民化、农业转移人口市民化、农村转移人口市民化,说的就是政府要无差别地为他们提供公共服务、社会福利,这才是解决问题的办法。

李小云 :以工作和居住为核心来展开户籍制度改革,通过这样一个核心来推动城市化,推动它的核心发展,我想这是对的。如何推动工作居住的问题?有哪些障碍?

陆 铭 :比如现在城市发展中的土地供应是政府管制的,尤其在上海和北京这样的经济较发达地区。以前对于经济集聚理解不够,政府觉得沿海地方集聚了很多经济资源,导致沿海地区用地指标控制是很严的。再比如把人口控制住的话,经济发展空间也没有了,反过来对就业的吸纳能力是一个负面影响。

还有转移支付的问题。我们有大量的转移支付是用来支持欠发达地区,在人口流出的地方搞基本建设,比如建工业园,建成“鬼城”、“空城”。现在一方面在人口流入地,面临住房不足、公共服务(包括学校)不足的问题,另一方面在人口流出地大建学校的现象。如果地、钱、人按照市场经济来配置,就实现了公共服务(包括教育和廉租房)可以和人口流动的方向一致起来。在个人的福利上,公共服务和社会保障的权利和就业、居住结合在一起,而不是和身份挂钩。

刘守英 :我们在政策上有一个对未来有根本性影响的是农二代、农三代能否很顺当地融入城市。如果城市对农二代、农三代这个问题不解决,会是未来城市化巨大的浪费。

陆 铭 重庆快乐十分投注- 直接进入LM55:刘守英教授提出两个道路选择,如果我们走第二个的话,必须面对两个成本。第一,回去的人的收入大幅度下降,这个成本如果个人承担就是社会矛盾,如果政府承担就是巨额转移支付。第二个成本是,你不希望他留下来的地方(比如北京、上海),会出现更加严重的劳动力短缺,经济增长不可持续。

段成荣 重庆快乐十分投注- 直接进入LM55:实际这是一个矛盾,一方面我们说很多人愿意留着农村户籍,可能因为他在农村还有一块地,有天拆迁了会拿到一笔钱。这些年我们采取了那么多措施,鼓励回乡创业、就业,到现在一共回去了一千多万人,没有多少人愿意回去。

肖金成 :还要搞清楚农民工是否不愿意留在城市。如果把农村的户籍转走了,承包地会不会收回?宅基地是不是能保留?现在党和国家给农民的福利还让不让享受?这是离开农村进入城市的农民工的担忧,不是不愿意进城,而是不愿意把农村户籍丢掉。过去他想取得城市户籍的时候是因为城市的福利比农村好,现在很可能农村的福利比城市好,这是关键问题。

城市群和中心城市

李小云 :中央政治局有个关于区域发展的会议,提到城市群等概念,这是不是意味着我们要继续推动大城市的发展,是不是意味着在经过了城市化的反思和经济结构调整以后,从服务、创新各个方面是不是有这样一个趋势?

肖金成 最近中央财经领导小组开了会,我注意到强调了两个概念,第一个是城市群,第二个是中心城市,我认为这两个都是城镇化的主要载体。重庆快乐十分投注- 直接进入LM55城市群首先是城市比较密集,城市规模比较大,有若干大都市。大都市吸引力很大,把产业吸引过来,产业把人吸引过来,这是一个不可阻挡的趋势。把几亿人都集中到一个城市,这是不可想象的,但是几亿人集中到一个城市群是可以的。

陆 铭 重庆快乐十分投注- 直接进入LM55:城市群是由若干大城市为核心带动的,在地域上相近、经济文化上有联系的一群城市的概念,相互之间有足够多的人流、物流、信息流。中央财经委员会的通稿里面有几个事情有重大意义。首先强调了地区之间的比较优势的概念,不是每个地方都适合搞工业。其次强调了中心城市和城市群的概念,在这个意义上,中国真的在转向逐渐认识到大城市的重要性。  

还有一句话非常重要,要增加中心城市的经济和人口的承载力。重庆快乐十分投注- 直接进入LM55原来的传统思维是去测城市的承载力,反推人口应该是多少。现在认识到了承载力是可以提高的,提高的条件之一是土地,未来的土地要保证优势地区发展的需要。提到欠发达地区利益分享机制时,第一次在转移支付前面加上一个定语,叫有效转移支付,是要把转移支付用于发展你该发展的具有比较优势的产业。

肖金成 :是我把核心城市和中心城市区分开来的,早些时候我们都叫中心城市。后来我们说城市群中最大的城市和周边的城市一定是有联系的,起到核心的作用,就把城市群中最大的城市谓之核心城市。中心城市一定要强调区域性,一个城市和周边的区域是有联系的,对周边地区发挥了辐射带动作用,周边地区应谓之功能性城市。

段成荣 重庆快乐十分投注- 直接进入LM55:总之要有发挥主导作用的城市。传统上的核心城市各自为政,对周边没有影响。长三角的城市群建起来了,所以有中心城市、核心城市起作用,周边的城市大中小非常合理,通过城市群的发展是解决人口城市化的非常好的方法。

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